La independencia externa y la acusación constitucional

Cuentan que el emperador Federico el Grande de Prusia, molesto por el ruido de los molinos frente a su palacio de verano, hizo llamar al molinero para comprar sus máquinas y echarlas abajo. Ante la negativa del molinero, el emperador amenazó: “¿sabes que puedo destruir tus molinos sin pagarte un solo marco?” Respondió el molinero: “Con el debido respeto, Majestad, usted podría hacer eso… pero solo si no hubiera jueces en Berlín”[1]. 

La historia ilustra cuán importante es la independencia judicial para el Estado de derecho, la idea de todas las personas, incluidas las autoridades y el mismo Estado deben estar sometidos a la ley. Si el molinero no creyera que los jueces eran independientes del emperador y podían sujetarlo al derecho, jamás se habría atrevido a desafiarlo.

El presente informe analiza qué es la independencia judicial, cómo se la asegura y por qué es importante asegurarla. En particular, el informe se centra en la llamada independencia externa y cuáles son las posibles amenazas en su contra, incluyendo la acusación constitucional contra los ministros de los tribunales superiores de justicia.  El objetivo del análisis es mostrar cuán importante es asegurar la independencia judicial en la constitución, tanto para proteger los derechos de las personas como para resguardar la separación de los poderes del Estado.

Partamos por lo básico: ¿qué significa que el Poder Judicial sea independiente? En lo central, significa que los jueces están libres de presiones para tomar decisiones, teniendo como único criterio lo establecido por la ley. Solo un juez que goza de esta libertad puede resolver de manera imparcial, porque no se verá presionado para fallar en favor o en contra de alguna de las partes. 

Vemos, pues, que la independencia judicial no solo es un valor en sí mismo. Además, permite que se cumplan dos fines: la imparcialidad del juzgador y el límite a los abusos del poder:

1. Que un juez sea imparcial significa que aplica la ley para todos por igual. No debe importarle si está frente a un emperador o un molinero, es decir, una autoridad política o una persona común y corriente. Por eso, los antiguos representaban a la Justicia como una diosa con los ojos vendados, que decidía consultando únicamente su balanza.

Por supuesto, la imparcialidad es, antes que todo, un ideal ético que se le impone personalmente a cada juez. Como bien señala Carlos Rosenkrantz, “para ser verdaderamente independiente un juez tiene que aplicar las reglas de la comunidad y para ello debe ser independiente de sí mismo.” Esto, continúa explicando Rosenkrantz, significa que el juez es “una persona que hace un esfuerzo constante, honesto e inteligente por auto-restringirse, por poner sus visiones partisanas a un lado, por entender que no todo lo que nos gustaría que suceda es jurídicamente exigible.[2]” 

La independencia judicial hace que esto sea posible. Por supuesto, los jueces deberían resistir incluso heroicamente las presiones de la autoridad política y juzgar con neutralidad aun frente a las peores amenazas. Pero el sistema como un todo no puede basarse únicamente en el heroísmo de los jueces. En su mayoría, los jueces son personas comunes y corrientes. Por eso, es necesario que gocen de la tranquilidad de que no sufrirán presiones de ningún tipo o verán sus cargos y fuentes de ingreso perjudicadas.

2. Pero, además, la ley misma es la principal protección de los ciudadanos frente a los abusos del poder, como ilustra la historia del emperador y el molinero. La ley debe aplicarse de igual manera para el ciudadano y para la autoridad política, pero esto solo es posible si los jueces no temen que, defendiendo a los ciudadanos, se exponen a sufrir represalias. De este modo, al garantizar la independencia judicial, blindamos a los ciudadanos frente a los excesos del poder, asegurando el cumplimiento de la ley.

De esta tarea surge la legitimidad del juez. Como bien señala Atria, “la legitimidad del juez está dada por el hecho de que decide con sujeción a la ley. Es precisamente en la medida que el juez decide con sujeción que puede reclamar la independencia que es esencialmente incompatible con la naturaleza misma de la relación comisarial. Independencia judicial y sujeción a la ley no alcanzan a ser dos caras de la misma moneda; son la misma idea expresada de modos distintos”[3]

Las dos caras de la independencia judicial

La independencia judicial es un concepto relativo. El juez no es independiente en el vacío, sino que respecto de algo –una ideología, una religión, una posición política– o de alguien ─de la calle, de los partidos, de la prensa, de los empresarios o de los políticos─. De aquí se sigue que la independencia judicial depende fuertemente de cómo la estructura institucional la proteja en la Constitución.

Tomemos el ejemplo de los nombramientos judiciales. Por una parte, si las autoridades políticas pueden decidir arbitrariamente sobre la carrera profesional de los jueces, promoviendo aquellos que les sean más proclives o cuyas ideas les parezcan más acertadas, entonces los jueces serán menos libres frente a su poder, porque al momento de fallar se cuidarán de nos disgustar a dichas autoridades. Pero, por otra parte, si los nombramientos dependen fuertemente de la Corte Suprema, entonces los jueces de primera instancia evitarán desafiar su jurisprudencia, por temor a ver truncada su carrera profesional. Sin duda, el segundo caso es mejor que el primero, pero sigue siendo un caso problemático.

Por esto, se dice que la independencia judicial tiene dos caras:

  1. En primer lugar, se entiende que el juez es independiente del poder político, es decir, el Presidente de la República y los parlamentarios. Esta forma de independencia se denomina independencia externa, porque blinda a los jueces de las influencias externas al Poder Judicial. 
  1. Pero además de las presiones externas, un juez podría recibir presiones de parte de sus superiores jerárquicos, de las organizaciones gremiales a las que pertenece o de sus pares. Entonces, vemos que en este caso no estamos hablando de la independencia del Poder Judicial como un todo, sino de la independencia de los jueces al interior del Poder Judicial. A esta cara se la denomina independencia interna.

Si bien ambas caras son importantes, en Chile la cara externa se encuentra en mejor estado que la cara interna. En efecto, salvo algunos intentos de abuso de la facultad de acusar constitucionalmente, la autoridad política se ha mostrado relativamente respetuosa de la independencia judicial. En cambio, la extrema dependencia de los jueces respecto de sus superiores jerárquicos en materias de nombramiento, calificaciones y disciplina, hacen que la independencia interna se vea mucho más afectada. Con todo, es importante que un nuevo texto constitucional mantenga el resguardo a la independencia externa de los jueces y que no adquiramos un problema que hoy no tenemos.

Protección de la independencia judicial

Hemos visto que la independencia judicial es una de las principales protecciones de los derechos de los ciudadanos, a la vez que la última medida contra los excesos del poder. Por esto, la Convención Constituyente debe asegurar la independencia judicial.

Pero ¿por qué los poderes políticos habrían de respetar a la independencia de los tribunales de justicia? Como señala Georg Vanberg, “entender cómo tribunales independientes pueden jugar un rol central en un sistema constitucional requiere de una explicación sobre los mecanismos que llevan a los actores políticos a establecer y mantener una institución cuyo propósito primordial es contener su propio poder”[4]. En otras palabras, la pregunta es por qué un político habría de aceptar una ley que autorice a los fiscales a investigarlo y a los jueces a condenarlo si ha cometido un delito de malversación de fondos públicos.

Esta pregunta se resuelve en el establecimiento de una serie de principios y mecanismos institucionales, de los cuales el más importante es el principio de separación de poderes. En efecto, mientras más dividido se encuentre el poder estatal, más fácil será preservar la independencia de los jueces.

Por ejemplo, el bicameralismo hace más difícil el ataque del Congreso contra los tribunales de justicia, porque aumenta el número de instancias requeridas para atentar contra la independencia judicial. En el ejemplo anterior, si nuestro político corrupto quiere aprobar una ley que le otorgue impunidad por sus delitos, será más difícil que lo logre si hay dos cámaras a que si hay una sola, porque el proyecto de ley deberá pasar por varias instancias. De este modo, sintetiza Vanberg, “los sistemas constitucionales que separan el poder en distintas instituciones, de tal modo que se requiere de la acción coordinada de muchos actores políticos para atacar a los jueces, aumentan la seguridad de los tribunales”[5].

Pero junto con la división de poderes, existen una serie de normas más específicas que blindan al Poder Judicial de los demás poderes del Estado. Algunos de estas normas son:

  1. La estructura del Poder Judicial. 

Como veremos en el apartado siguiente, la Constitución chilena estatuye a los tribunales de justicia como un poder del Estado, asegurando de este modo su protección frente al ejecutivo y el legislativo. Es importante que la nueva Constitución no debilite la estructura del Poder Judicial ni su representación externa.

2. La obligatoriedad de las decisiones judiciales. 

En su artículo 76, la Constitución vigente reconoce a los tribunales de justicia la facultad de hacer ejecutar lo juzgado, impartiendo órdenes directas a la fuerza pública. A esto se le llama facultad de imperio y es central a la idea de la justicia. Una justicia sin facultad de imperio sería una justicia “sin dientes”. Lo propio de esta facultad es que los jueces no tienen que pedirle permiso a la fuerza pública para hacer valer sus decisiones.

La expresión suma de lo anterior es el llamado efecto de cosa juzgada de la sentencia, es decir, que una vez que las decisiones de los jueces quedan firmes no se pueden volver a discutir.

3. La prohibición a los poderes políticos de revisar el contenido de los fallos.

El mismo artículo 76 de la Constitución actual establece que “ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos”. 

Esta norma es muy importante, porque establece la exclusividad de la función judicial, que está en el corazón de la independencia judicial.

Sin embargo, es interesante que la Constitución actual no establece una norma simétrica, impidiendo a los tribunales invadir las atribuciones de los poderes políticos. Aunque se trata de un asunto controvertido, es claro que, cada día más, los jueces toman decisiones que suponen desconocer el texto de la ley o que se inmiscuyen en las atribuciones del Poder Ejecutivo. Sería importante que, al menos en principio, la Constitución estableciera el respeto a las atribuciones de las autoridades políticas como un criterio de juicio.

4. La inamovilidad de los jueces.

Tan o más importante que la obligatoriedad de las sentencias y el efecto de cosa juzgada es que los jueces no puedan sufrir represalias por el contenido de sus fallos. De nada sirve que se respete el contenido de una decisión si el juez que la dictó pierde su trabajo.

Por eso, el artículo 80 de la actual Constitución señala que los jueces son inamovibles mientras dure su buen comportamiento. Esto significa que un juez puede ser destituido, por ejemplo, si comete una irregularidad grave, lo cual deberá ser determinado por vía disciplinaria; pero no porque dictó una sentencia que no fue del agrado del Congreso, del Ejecutivo o de sus superiores jerárquicos.

En este sentido, es importante constatar que la inamovilidad no es un privilegio de los jueces, sino una garantía de imparcialidad para los ciudadanos, es decir, un mecanismo de protección ante los abusos del poder estatal. Sin inamovilidad los ciudadanos no podríamos confiar en nuestros jueces: siempre sospecharíamos que, más que resolver el caso en su mérito, estarían intentando complacer a la autoridad por temor a la destitución.

5. El sistema de nombramientos y el sistema disciplinario.

Tanto la manera en que se nombra a los jueces como la manera en que se los hace responsable de las eventuales infracciones que cometan, son muy determinantes para la independencia judicial. En ambos casos se debe buscar un punto medio virtuoso entre dos excesos.

En un extremo, encontramos tribunales de justicia completamente dominados por actores políticos externos que determinan quién consigue ser nombrado juez o ministro y a quién se le aplican sanciones disciplinarias, incluyendo la destitución. Este sistema no tiene independencia externa.

En el otro extremo, encontramos un Poder Judicial hermético, dominado por intereses gremiales y que no responde más que a sí mismo. Un sistema así no tendría independencia interna, porque el juez siempre estaría presionado por los intereses de los demás jueces o de sus superiores jerárquicos.

De aquí la relevancia de equilibrar la participación de los actores externos e internos al Poder Judicial, tanto en materia de nombramientos como respecto del sistema disciplinario.  En ambos casos, se busca asegurar un sistema de nominación y de responsabilidad que opere conforme a criterios objetivos.

¿Por qué debe haber un Poder Judicial?

¿A qué nos referimos cuando hablamos de “Poder Judicial”? Juan Enrique Vargas lo define como “la organización autónoma de los jueces. Se trata de una organización estatal, compuesta por oficinas, funcionarios, empleados, rutinas y procesos de trabajo, que no tiene otra finalidad que asegurar la independencia de los jueces”[6] De aquí que sea interesante que el proyecto de Constitución enviado por la presidenta Bachelet eliminaba el título “Poder Judicial” y lo reemplazaba por el de “La Jurisdicción”. ¿Por qué? Encontramos una respuesta en el planteamiento de diversos autores[7], para quienes no es correcto conceptualizar a los tribunales de justicia como un poder del Estado. Como veremos, se trata de una preocupación atendible. Sin embargo, abre el riesgo de debilitar al Poder Judicial frente a los otros poderes del Estado.

El temor de dichos autores es que el juez debe fallar el caso concreto y desentenderse de los fines institucionales del Poder Judicial. La preocupación de fondo es que la comprensión del Poder Judicial como tercer poder del Estado reste independencia a los jueces respecto de la Corte Suprema, quienes se verían a sí mismos como depositarios de un poder orgánico. Las decisiones de los jueces quedarían supeditadas a la dirección de la Corte Suprema.

Pero el Poder Judicial no debe tener una agenda institucional. Los jueces no deciden los casos buscando alcanzar ningún fin del Poder Judicial como un todo, sino que ateniéndose a la ley y a los hechos. En realidad, el poder de los jueces no está entregado a la Corte Suprema, sino que a cada juez en particular. La Corte Suprema es la última instancia en los procesos judiciales, pero eso no significa que sea la titular de un poder del Estado.

Al respecto, Fernando Atria comenta que “cada vez que estamos hablando propiamente del poder judicial estamos usando una abreviación del lenguaje para referirnos a todos los jueces.  […] El poder judicial en tanto tal carece de unidad de agencia, no es un agente colectivo”[8]. Así, cada juez ejerce una forma de poder que se llama jurisdicción[9].

Ahora bien, no habría problema en disolver o descabezar el Poder Judicial y establecer nada más que un conjunto disgregado de tribunales de justicia, si no fuera porque los jueces no deciden en el vacío. Al contrario, los jueces deben dictar sentencias que afectan a empresarios, a ministros, parlamentarios o presidentes. ¿Cómo podrán los jueces resistir a las presiones?

Si los tribunales de justicia no fueran un poder del Estado y no pudieran actuar en conjunto, entonces se verían expuestos a mayores amenazas externas. Hoy, cuando una autoridad política como un ministro o un senador critican la decisión de un juez, es normal que la Corte Suprema salga en defensa de la independencia judicial y la autoridad acabe pidiendo disculpas. Pero sin el rol de representación de la Corte Suprema, ¿quién hará valer la voz de los jueces?

Es verdad que la tarea principal del juez es resolver conforme a derecho sin atender a fines ulteriores. Pero al fallar de esta manera, cumplen una importante función política: hacer valer el derecho y proteger a los ciudadanos de los usos abusivos del poder. Si la regla general, en Chile, ha sido la deferencia desde el mundo político hacia los jueces, ello se debe en buena medida a que éstos no han actuado de manera aislada, sino que han hecho valer su independencia de manera colectiva, liderada por la Corte Suprema. Juan Enrique Vargas expresa muy bien esta preocupación:

“En lo externo, el gobierno judicial parece requerirse para una suerte de representación política de los jueces. Históricamente el poder relativo de los magistrados de Latinoamérica ha sido escaso si lo comparamos con los restantes poderes públicos. […] Difícilmente en esas condiciones un magistrado aislado podrá tener la fuerza suficiente como para ejercer su rol contramayoritario si con él afecta a los poderosos, particularmente cuando se trata de controlar las acciones de los restantes poderes políticos. 

El sostén institucional aparece como la única vía posible para “proteger” a los jueces de las injerencias externas y poder ejercer en todas sus dimensiones su ministerio. Pareciera entonces que el respaldo institucional sí es necesario, para que quienes traten de atacar la labor de un juez sepan que no solo deben lidiar con él, sino también con el respaldo de sus pares y, más importante aún, con toda una institución”.[10]

Encontramos un ejemplo importante en la discusión del presupuesto del Poder Judicial. Como todo el aparato del Estado, los recursos del Poder Judicial se establecen en la Ley General de Presupuesto y están sometidos a los mismos controles técnicos y democráticos. La Corte Suprema negocia dicho presupuesto como un todo y en los últimos años ha conseguido una mejora sustancial en el presupuesto de la justicia. Sin el marco institucional del Poder Judicial sería dudoso que ninguna de estas mejores se hubiera producido.

La acusación constitucional  

Que el Poder Judicial sea independiente no significa que no deba tener ninguna forma de control. En un estado de Derecho ninguna autoridad queda eximida de cumplir la ley. Por otra parte, el principio de separación de poderes no es absoluto. Incluso un poder tan protegido como el Poder Judicial debe someterse a ciertos controles de los otros poderes del Estado. 

Uno de estos controles es la facultad de los miembros del Congreso Nacional de acusar constitucionalmente a los miembros de los tribunales superiores de justicia por “notable abandono de deberes”. Ésta se encuentra establecida en los artículos 52 Nº2 letra C y 53 Nº1 de la actual Constitución. Se trata de una institución de larga data, que se remonta a la Constitución de 1833 y sobrevivió en las Constituciones de 1925 y 1980. Sin embargo, en el último tiempo el Congreso Nacional ha hecho un mal uso de la acusación constitucional, buscando modelar las decisiones judiciales por la vía de amenazas de destitución contra los jueces. En efecto, en 2018 y en 2020 parlamentarios de diversos signos políticos buscaron la destitución de jueces por dictar sentencias que no fueron del agrado de dichos parlamentarios. Ello constituye una amenaza a la independencia judicial, porque afecta la inamovilidad de los jueces.

La Constitución no establece qué es el “notable abandono de deberes”, lo cual ha sido suplido por la tradición del Congreso Nacional. Pero este mecanismo de control no se trata de un lastre histórico, sino que el resultado del esfuerzo de articulación, por un lado, del deber de controlar a otro poder del Estado y por otro, el respeto a la independencia judicial. Sin embargo, no siempre los parlamentarios se rigen por lo señalado por su propia tradición. Entonces, para evitar el abuso político de la acusación constitucional es importante que el nuevo texto constitucional precise el concepto de notable abandono de deberes, asegurando un uso apropiado del mismo.

En este sentido, es importante precisar que el notable abandono de deberes no puede proceder contra interpretaciones de la ley. La autoridad política no puede revisar el contenido de los fallos, debiendo entenderse que la interpretación de la ley para los casos concretos es una facultad exclusiva de los tribunales de justicia. De lo contrario, como señala Alejandro Silva Bascuñán, “vendría el Congreso a interferir en el ejercicio de los órganos judicial o contralor, en circunstancias que se le ha privado expresamente de ejercer funciones judiciales”[11]. Aunque hoy tal cosa debería entenderse impedida por el artículo 73 de la Constitución, que prohíbe a la autoridad política revisar el fundamento de las decisiones judiciales, es importante que la nueva Constitución reitere lo anterior respecto de la acusación constitucional.

Asimismo, también es importante precisar que la acusación constitucional por notable abandono de deberes no procede por meros errores en la aplicación de la ley. El abandono de deberes debe ser “notable”, es decir, no puede consistir en una mera equivocación. Esto es obvio porque, de lo contrario, no tendría sentido nuestro sistema de recursos y tribunales de revisión, pues cada vez que una decisión es revertida podría dar pie a una acusación constitucional, produciendo un desquiciamiento total del sistema.

Además, es inconsistente con la manera en que se ha entendido el notable abandono de deberes en nuestra tradición constitucional. En este respecto, es notable la intervención de Domingo Santa María en la acusación contra Manuel Montt como ministro de la Corte Suprema, en la cual distinguió los tipos de deberes que pueden ser incumplidos por los jueces. Luego de señalar los deberes formales indicó que es posible que los ministros cometan un notable abandono de deberes en sus fallos, pero “siempre que haga una falsa aplicación, no por error de concepto, sino que a sabiendas, con dañada y torcida intención. En una palabra, el tribunal puede prevaricar”[12].

En otras palabras, el Congreso no puede revisar el contenido de los fallos, pero sí puede controlar que no se comentan delitos en la dictación de estos. Ello es consistente con lo señalado por el artículo 79 de la actual Constitución, en cuanto dispone que “los jueces son personalmente responsables por los delitos de cohecho, falta de observancia en materia sustancial de las leyes que regulan el procedimiento, denegación y torcida administración de justicia y en general, de toda prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones”.

También coincide con lo señalado por el actual artículo 53 Nº 3, en cuanto señala que el Senado resuelve la acusación constitucional como jurado, limitándose a “declarar si el acusado es o no culpable del delito, infracción o abuso de poder que le imputa”, de donde se sigue que no basta un mero error en la aplicación de la ley. Es la única manera de conciliar dicha norma con lo que señala el artículo 80, en cuanto a que los jueces son inamovibles “mientras dure su buen comportamiento”.

Finalmente, una cosa es que el juez haga una mala aplicación de la ley y otra distinta es que aplique una mala ley. De aquí que sería bueno que la Constitución estableciera que el notable abandono de deberes no procede de los malos efectos que se producen de la aplicación directa de la ley, sin mediar un ánimo de torcer el derecho.

Conclusión

Nuestro país se enfrenta a un cambio constitucional fundamental, que definirá la configuración de nuestras instituciones por varias décadas. En este contexto, es importante que la Convención Constituyente pueda reconocer cuáles son las principales falencias de nuestro sistema de justicia y, al mismo tiempo, que sepa identificar sus fortalezas. Dentro de estas fortalezas se encuentra la independencia externa, que permite que los jueces puedan resolver sin presiones de la autoridad política o de ningún otro grupo de interés. Sin independencia judicial externa no resulta posible que los jueces protejan los derechos de los ciudadanos ni tampoco que la división del poder que establece la Constitución se cumpla.

Para que ello ocurra, es necesario que se protejan las reglas y principios que estructuran al Poder Judicial y que sirven de salvaguarda a las presiones externas. Al mismo tiempo, debe precisarse el concepto de notable abandono de deberes, para evitar los excesos que hemos visto en el uso de la acusación constitucional en los últimos años.

Todo ello permitirá que contemos con jueces imparciales, asegurando un ámbito de protección para que estos puedan ejercer su tarea de proteger los derechos de las personas, evitar los abusos de poder y hacer cumplir la ley, sin presiones ni amenazas.

[1] Vanberg, G, “Establishing and Maintaining Judicial Independence” en “The Oxford Handbook of Law and Politics”, Oxford University Press, 2010, p. 557.

[2] Rosenkrantz, C, discurso inaugural de la Conferencia Judicial de Cortes Supremas del G20 llevadas a cabo en octubre de 2017, Buenos Aires, en: Los jueces frente al desarrollo,  https://observatoriojudicial.org/los-jueces-frente-al-desarrollo/

[3] Atria, F, La improbabilidad de la jurisdicción, Expansiva, 2007, p. 7.

[4] Vanberg, G, 2010, p. 103.

[5] Id.

[6] Vargas, JE, capítulo sobre Chile en “Gobierno Judicial. Independencia y fortalecimiento del Poder Judicial en América Latina”, CEJA-JSCA.

[7] El argumento de que los jueces no debieran ser un poder del Estado se remonta al mismo Montesquieu, el primer promotor del principio de separación de poderes y para quien el Poder Judicial era de algún modo “nulo”: “El poder judicial no debe darse a un Senado permanente, sino que lo deben ejercer personas del pueblo, nombradas en ciertas épocas del año de la manera prescrita por la ley para formar un tribunal que solo dure el tiempo que la necesidad lo requiera. De esta manera, el poder de juzgar, tan terrible para los hombres, se hace invisible y nulo, al no estar ligado a determinado estado o profesión. Como los jueces no están permanentemente a la vista, se teme a la magistratura pero no a los magistrados”. Montesquieu, El espíritu de las leyes, Biblioteca Auxiliar del Jurisconsulto y Publicista, Madrid, p.194.

[8] Atria, 2007, p. 9.

[9] La situación es la inversa que respecto de los legisladores. Quien tiene el poder legislativo es el Congreso Nacional como un todo, no cada parlamentario por separado y ni siquiera alguna de sus cámaras.

[10] Vargas, JE, Alternativas para estructuras el gobierno judicial respetando la independencia de los jueces, En Foco 117, 2007, p.8.

[11] Silva Bascuñán, A, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo III: la Constitución de 1925, II, Editorial Jurídica de Chile,

[12] Id.