Introducción

Hasta hace no mucho tiempo, la Contraloría General de la República (CGR) y los tribunales de justicia operaban de manera bastante desconectada, sin ser molestados el uno por el otro. Sin embargo, a partir del año 2015 se observó un aumento notable en el número de recursos de protección interpuestos contra la CGR ante las cortes de apelaciones del país.

¿A qué se debió dicho aumento? Es difícil responder.  La principal virtud de este estudio radica en alertar sobre un hecho alarmante: el explosivo aumento de la litigación. Con todo, el análisis de los datos ofrece más interrogantes que respuestas.

No obstante, se observan algunas pistas relevantes. La primera es que casi un 80% de las causas fueron presentadas por funcionarios públicos y funcionarios municipales. De este modo, el empleo público se ha convertido en una de las principales causas de litigiosidad contra la CGR. Sin embargo, no se observa una materia predominante ─ni renovación de contratas, ni remuneraciones, ni asuntos previsionales─ sino más bien una enorme dispersión de materias.

Un segundo elemento dice relación con la salida de Ramiro Mendoza a fines de 2015 y el consecuente nombramiento de Jorge Bermúdez en el cargo de Contralor General de la República. En efecto, el aumento de causas coincide notoriamente con el cambio de Contralor, observándose una explosión de juicios a partir de 2015. Pero coincidencia no significa causación. El aumento de la litigiosidad contra el órgano contralor podría deberse a una infinidad de factores, muchos de los cuales podrían ser completamente externos a la actividad de la CGR. Con todo, la coincidencia existe y abre preguntas sobre el rol de la Contraloría en los últimos años.

Ahora bien, desde ya puede descartarse que el aumento en el número de litigios se deba a un cambio en la jurisprudencia de los tribunales. En efecto, la CGR obtiene resultados judiciales más que favorables, ganando la mayoría de las causas en que se ve envuelta. De aquí que no se pueda afirmar que las sentencias de los tribunales sean un estímulo a la litigación. Al contrario, los resultados jurisprudenciales son un desincentivo pese al cual los litigantes arriesgan a ir a juicio.

Con todo, debe observarse que es el Consejo de Defensa del Estado (CDE) quien defiende a la Contraloría en juicio. En este respecto, los resultados judiciales de la Contraloría no son distintos de los que en general se observan para los demás organismos públicos defendidos por el CDE. Cualquier sea la interpretación que se dé a este último fenómeno ─sea la deferencia de los tribunales hacia los órganos del Estado, o sea la calidad del trabajo llevado a cabo por el Consejo de Defensa del Estado─ lo cierto es que hace difícil juzgar la adecuación de las actuaciones de la Contraloría al derecho como causa de la explosión de causas, porque los tribunales tenderán a denegar los recursos de todos modos.

El presente informe busca alertar sobre este fenómeno, plantear interrogantes y arrojar algunas luces. Para ello, se analizan todos los recursos de protección presentados contra la Contraloría General de la República entre los años 2007 y 2020, según lo informado por el Consejo de Defensa del Estado[1]. El período seleccionado va desde que Ramiro Mendoza asume como Contralor General de la República hasta el presente, lo cual permite comparar la actividad judicial de la Contraloría bajo la dirección de los contralores Mendoza y de Bermúdez.

Resultados

  1. Ingresos.

El primer gráfico muestra el número de recursos de protección interpuestos contra la Contraloría General de la República entre 2007 y 2020[2]. Como se puede observar, se aprecia un aumento notable de los recursos de protección a partir del año 2015, alcanzando su máximo en el año 2018. La línea roja en el gráfico divide el período en que Ramiro Mendoza estuvo en el cargo de Contralor del período en que Jorge Bermúdez ocupó dicho cargo.

Cabe hacer presente que, atendido que el gráfico busca dar cuenta del fenómeno del aumento de litigiosidad contra la CGR, los números corresponden a todas las causas ingresadas a los tribunales de justicia, con independencia de si fueron interpuestas contra un mismo acto administrativo o si las causas fueron acumuladas con posterioridad[3].

Gráfico 1. Fuente: elaboración propia a partir de los datos provistos por el CDE.

El segundo gráfico muestra la distribución de las causas a lo largo de los distintos territorios jurisdiccionales. Al respecto, solo cabe hacer presente que el alto número de causas ingresadas en la Corte de Apelaciones de Valdivia se debe al antedicho Pronunciamiento Nº 13.728 de 2018.

Gráfico 2. Fuente: elaboración propia a partir de los datos provistos por el CDE.

Luego, el tercer gráfico muestra la naturaleza de quiénes interponen los recursos de protección contra la CGR. Vemos así que casi el 80% de las causas fueron presentadas por funcionarios, ex funcionarios o asociaciones de funcionarios públicos. El resto de las causas fueron presentadas por municipios, empresas privadas y personas naturales en una proporción relativamente equitativa.

Gráfico 3. Fuente: elaboración propia a partir de los datos provistos por el CDE.

Ahora bien, si atendemos a las materias discutidas y las desagregamos a lo largo del tiempo, observamos con claridad que la explosión de causas a partir del año 2015 se debe principalmente a los recursos interpuestos en materias de empleo público.  Cabe notar que el aumento explosivo de causas en 2018 se debe en parte a los 108 recursos interpuestos ante la Corte de Valdivia contra el Pronunciamiento Nº 13.728.

Gráfico 4. Fuente: elaboración propia a partir de los datos provistos por el CDE.

Resultados judiciales

Como se señaló anteriormente, los resultados judiciales son muy favorables para la Contraloría General de la República. El gráfico 5 muestra que la Contraloría gana el 89% de las causas en primera instancia.

Gráfico 5. Fuente: elaboración propia a partir de los datos provistos por el CDE.

Luego, el gráfico 6 desagrega los resultados anteriores según quién presentó la demanda. Observamos que los resultados tienden a ser similares, observándose una desventaja relativamente más pronunciada para las demandas presentadas por particulares.

Gráfico 6. Fuente: elaboración propia a partir de los datos provistos por el CDE.

Finalmente, el gráfico 7 muestra que la Corte Suprema acoge apenas un 7% de las apelaciones, confirmando la tendencia de las cortes de apelaciones de fallar a favor de la CGR.

Gráfico 7. Fuente: elaboración propia a partir de los datos provistos por el CDE.

Reflexiones

Los datos muestran tres hechos notorios. El primero es un explosivo aumento de causas contra la CGR a partir del año 2015, lo cual coincide con la llegada de un nuevo contralor. Luego, constatamos que un porcentaje altísimo de dichas causas corresponden a materias de empleo público. Finalmente, podemos observar que la inmensa mayoría de las causas terminan de manera favorable para la Contraloría.

Es posible que parte del fenómeno se explique por causas externas al actuar de la Contraloría. En efecto, según los datos oficiales del Consejo de Defensa del Estado, en 2014 las causas laborales representaban apenas un 14% de los juicios contra el Estado[4]. En contraposición, el 2017, un 54% de las sentencias ejecutoriadas correspondieron a demandas laborales[5]. En 2018, este porcentaje aumentó a un 62%[6], aunque volvió a descender a un 24% en 2019[7].

De este modo, durante el período observado se produjo un creciente, aunque inestable aumento de la proporción de los juicios laborales contra el Estado. Esta tendencia puede explicar en parte el correspondiente aumento de juicios de esta naturaleza contra la CGR. Con todo, la proporción de juicios laborales del Estado, en términos generales, no llega nunca a alcanzar el 80% de causas laborales que observamos en los juicios contra la CGR. De este modo, esta tendencia general solo puede explicar parte del fenómeno.

Por otra parte, como ya lo habíamos señalado en la introducción, el Consejo de Defensa del Estado gana la mayoría de las causas que patrocina. A modo de ejemplo, en 2019 el CDE evitó que el Estado asumiera el pago del 91% de los montos demandados en su contra[8]. Esto puede deberse al buen trabajo de los abogados del Consejo, a que normalmente el Estado tenga la razón, o bien, a un sesgo de los jueces a favor del Estado. El punto aquí no es explicar dicho fenómeno, porque cualquiera de las explicaciones nos conduce a la misma constatación, esto es, que el éxito de la Contraloría en los tribunales parece responder a un fenómeno más amplio, cual es el éxito del Estado como un todo frente al Poder Judicial.

Ahora bien, sigue abierta la pregunta de si puede establecerse una relación de causalidad entre el cambio de Contralor y el aumento explosivo de causas. La respuesta es que no. Para establecer dicha relación sería necesario determinar qué conducta o doctrina específica de la Contraloría produjo el resultado. Sin embargo, las materias de empleo público analizadas son de la más variada índole, incluyendo todo tipo de actuaciones de la Contraloría vinculadas a desvinculaciones, nombramientos, remuneraciones, y asuntos previsionales.

A modo de ejemplo, los funcionarios pueden recurrir porque se tomó razón de una destitución, porque no se tomó razón de un decreto de nombramiento, porque un dictamen determinó un máximo para las pensiones de retiro, o porque la Contraloría rechazó una reclamación por no renovación de contrata. Se observan situaciones aún más específicas como, por ejemplo, recursos interpuestos por matronas contra un pronunciamiento que determinaba el actuar de los colaboradores de los médicos en situaciones de anormalidad es este quién debía tomar las decisiones, lo cual constituía un menosprecio a la dignidad de las matronas. En fin, la variedad de las materias es altísima y no resulta posible encontrar una única razón o patrón común que explique el aumento exorbitante en el número de causas.

Como fuere, el aumento de litigiosidad contra la Contraloría sugiere que los destinatarios de los actos del órgano muestran una menor disponibilidad a acatar las decisiones o, al menos, a aceptarlas como definitivas. Nuevamente, se trata de un fenómeno que puede deberse únicamente al actuar de la propia Contraloría o que responda, más bien, a la crisis de legitimidad que actualmente atraviesan todas las instituciones del Estado.


[1] Solicitud de acceso a la información AX001T0001261.

[2] Atendido que el gráfico busca dar cuenta del fenómeno del aumento de litigiosidad contra la CGR, es importante constatar que los números corresponden a todas las causas ingresadas a los tribunales de justicia, con independencia de si fueron interpuestas contra un mismo acto administrativo o si las causas fueron acumuladas con posterioridad.

[3] A modo de ejemplo, la causa 20.259-2020 de la Corte de Apelaciones fue interpuesta por 448 recurrentes. A la inversa, en 2018 se presentaron 108 causas diferentes en la Corte de Apelaciones de Valdivia contra el Pronunciamiento Nº 13.728 de 2018, todas las cuales acabaron acumulándose a la causa rol 1099-2018. De este modo, tanto en el primer como en el segundo caso se siguió un criterio estrictamente formal, contabilizándose todos los ingresos conforme a sus respectivos roles.

[4] Discurso Cuenta Pública Consejo de Defensa del Estado 2014, Presidente Consejo de Defensa del Estado Juan Ignacio Piña Rochefort, 19 de marzo de 2015. Recuperado en: https://www.cde.cl/gestion_institucional/wpcontent/uploads/sites/11/2017/04/Discurso_Cuenta_Publica_2014-PresidenteCDE_JuanIgnacio.pdf

[5] Cuenta Pública 2017, Consejo de Defensa del Estado, recuperado en:  https://www.cde.cl/wp-content/uploads/2018/04/Cuenta_Publica_CDE.pdf

[6] Discurso Cuenta Pública Consejo de Defensa del Estado 2018, Presidente del Consejo de Defensa del Estado María Eugenia Manaud, recuperado en: https://www.cde.cl/gestion_institucional/wp-content/uploads/sites/11/2019/05/DISCURSO_CUENTA_PUBLICA_2018_CDE-PRESIDENTE_MARIA_EUGENIA_MANAUD_TAPIA.pdf

[7] Discurso Cuenta Pública 2019, Consejo de Defensa del Estado, Presidenta del Consejo de Defensa del Estado María Eugenia Manaud, recuperado en: https://www.cde.cl/gestion_institucional/wp-content/uploads/sites/11/2020/03/cta_publica_2019_discurso.pdf

[8] Cuenta Pública Consejo de Defensa del Estado 2019, https://www.cde.cl/cuenta-publica-2019-proteccion-del-patrimonio-publico-persecucion-de-la-corrupcion-y-defensa-de-la-legalidad-vigente/