El jueves pasado el Comité Experto entregó la propuesta constitucional relativa al Ministerio Público (“MP”). A grandes rasgos es una propuesta —como la misma Comisión señala— conservadora, en el sentido de que no introduce cambios drásticos respecto a la actual regulación constitucional del organismo persecutor. A diferencia de la rechazada propuesta constitucional que, por ejemplo, transformaba al MP en un ente colegiado. A continuación, analizamos las modificaciones más relevantes.
Al analizar su fundamento y articulado la propuesta presenta las siguientes características:
- En cuanto a la definición de su rol institucional, la propuesta prácticamente replica el actual artículo 83 de la Constitución que define las funciones del MP. Entre las innovaciones a destacar es que se agrega explícitamente el deber de neutralidad e independencia en el ejercicio de la acción penal pública, y que esta se ejerce en representación del pueblo de Chile.
Ahora bien, un aspecto muy importante que no se definió es si la exclusividad del MP en la investigación y ejercicio de la acción penal pública será absoluta, o bien, en ciertas esferas estará condicionada a la decisión de otros órganos estatales. Por ejemplo, actualmente en los delitos medio ambientales se exige una querella previa por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente. Este punto se augura como uno de los principales nudos de discusión. Ya que resolver de uno u otro modo tendrá consecuencias muy relevantes para el MP[1].
- En cuanto al principio de jerarquía, se observa la intención de reforzar dicho principio. Por ejemplo, al definir la figura del Fiscal Nación se dice que: “El fiscal nacional es la autoridad superior del Ministerio Público, de quien dependerán jerárquica y directamente los fiscales regionales y fiscales adjuntos” (subrayado nuestro). Es positivo este énfasis en el principio de jerarquía, ya que es importante para la eficiencia y unidad orgánica del MP en la persecución penal. A su vez, y en línea con la eficiencia, la propuesta introduce la facultad de crear fiscalías supraterritoriales para la persecución de delitos complejos como el crimen organizado.
- En cuanto al principio de autonomía, que se define en el sistema de nombramientos y remoción, la propuesta incluye varias modificaciones respecto a la actual regulación:
- Nombramiento de fiscales: i) Fiscal Nacional (“FN”): mantiene el sistema actual con algunas modificaciones[2]. ii) Fiscal Regional (“FR”): se modifica el procedimiento, en cuanto se elimina la participación de las cortes de apelaciones. Ahora el FN elige al FR de una terna elaborada por un sistema de concurso público regulado por ley. sta es un buena cambio, porque refuerza la autonomía del MP frente al Poder Judicial. iii) Fiscal Adjunto (“FA”): se mantiene la actual forma de nombramiento, es decir, el FN elige de una terna elaborada por el FR, previo concurso público.
- Requisitos de postulación: en cuanto a los requisitos de postulación la propuesta eliminó la edad mínima para postular[3], pero aumentó la exigencia en cantidad de años del título de abogado: para el FN es de 15 años y para los FR es de 10 años. Además, se explicita que el postulante debe reunir competencias técnicas y de experiencia adecuadas para para el cargo. Cuestión positiva para asegurar la calidad y fortalecer la carrera profesional dentro de la Fiscalía. Respecto a los FA se mantiene el sistema actual. Por último, a todos se exige ser ciudadano con derecho a sufragio.
- Duración en el cargo: la propuesta mantiene la actual duración, es decir, el FN y los FR duraran 8 años en el cargo. Una innovación es que se elimina el cese en el cargo por edad[4]. Por tanto, el cargo dura hasta el término del período. Se mantiene la prohibición de la reelección del FN. Respecto al debatido tema sobre la reelección de FR, la propuesta se define por prohibir ser nuevamente fiscal regional[5].
- Remoción del cargo: la propuesta mantiene el actual sistema de remoción[6], lo cual es positivo dado que ha mostrado garantías de imparcialidad. Como novedad se agregan dos nuevas causales de remoción, a saber, “infringir las normas que rigen el cargo” y el “notable abandono de deberes”. Por tanto, en la propuesta existen cinco causales: 1) infringir las normas que rigen el cargo, 2) incapacidad, 3) mal comportamiento, 4) negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones o 5) notable abandono de deberes.
- Donde más innova la propuesta de la Comisión Experta es en la inclusión, a nivel constitucional de nuevos organismos, a saber: la Fiscalía de Asuntos Internos, el Consejo Consultivo y el Consejo General de fiscales regionales y Servicio de Acceso a la Justicia y Defensoría de las Víctimas.
- Fiscalía de Asuntos Internos: el objeto de este organismo es investigar y eventualmente acusar, por los delitos penales o faltas administrativas en que tuvieran participación los fiscales o funcionarios del Ministerio Público. El fiscal de asuntos internos se elige por el FN, a partir de una terna elaborada previo concurso público y se aplica el sistema de remoción aplicable a los FR. Su duración es de 6 años en el cargo.
Este nuevo organismo representa un cambio relevante. Actualmente la responsabilidad penal de los fiscales se regula en el artículo 46 de la ley orgánica del MP, cuyo sistema es designar un fiscal ad hoc según el orden jerárquico[7]. Esta innovación presenta aspectos positivos. En efecto, debería contribuir a evitar los conflictos, presiones o represalias que surgen del control entre pares o de parte de un subordinado. Es decir, la fiscalía interna, en principio, debería significar un control más transparente e imparcial.
- Consejo Consultivo del Ministerio Público: se crea un consejo conformado, al menos, porel Fiscal Nacional, los directores generales de Carabineros, de la Policía de Investigaciones y de Gendarmería, así como dos fiscales regionales. Se establece que el FN está obligado a oír al consejo en ciertas materias de estrategia y planificación de la persecución penal[8]. Más allá de si se es necesaria una consagración constitucional, es una innovación positiva institucionalizar un punto de encuentro entre los principales actores que intervienen en la persecución penal. En efecto, el conjunto de mayor información y diferentes perspectivas, debería mejorar la toma de decisiones relevantes para la persecución penal.
- Consejo General de fiscales regionales: el cambio introducido es elevar el Consejo de fiscales regionales a rango constitucional. En efecto, esta institución ya existe en la actual ley orgánica del Ministerio Público.
- Servicio de Acceso a la Justicia y Defensoría de las Víctimas: se incorpora un nuevo órgano autónomo cuya función es proveer a las víctimas de delitos representación jurídica y asistencia en el ámbito psicológico y social. Si bien, actualmente el MP tiene el deber de asistencia y protección a las víctimas, en la práctica muchas veces las decisiones de los fiscales chocan con el legítimo interés de la víctima. Por tanto, la creación del servicio puede ser una positiva institución que ayude a legitimar al sistema de persecución penal, así como en la defensa de los derechos de las víctimas.
Expuestas la regulación propuesta por la Comisión experta sobre el Ministerio Público se aprecia que mantiene los mejores elementos de su actual normativa, mientras que introduce cambios que perfeccionan aspectos como el nombramiento o refuerzan el principio de jerarquía. Todo lo cual preserva el principio fundamental del MP, a saber, su autonomía. Respecto a la creación de nuevos organismos, que es la mayor innovación, en general representan avances en el sistema de responsabilidad penal dentro del MP, coordinación con otras instituciones y protección de los derechos de las víctimas.
Por último, hacemos notar que uno de los aspectos más sensibles no quedó resulto, a saber, si la exclusividad del MP en la persecución penal será absoluta, o bien, algunas esferas como la medio ambiental o el mercado de capitales, la persecución penal, quedará condicionada a la decisión de los respectivos entes técnicos como la Superintendencia de Medioambiente o la Comisión del Mercado Financiero. Desde ya parece sensato que ciertas áreas por su especialidad y tecnicismo queden reservadas para los servicios que poseen conocimiento y experiencia, mientras que el MP centré sus esfuerzos en la persecución del delito común.
[1] En la propuesta de la Convención Constitucional se optó por que el MP pueda siempre investigar y acusar en el caso de delitos que atenten en contra de la probidad, el patrimonio público o lesionen bienes jurídicos colectivos.
[2] A partir de una quina elaborada por la Corte Suprema, el Presidente de la República propone un candidato que debe ser ratificado por 3/5 de los senadores en ejercicio. La iniciativa innova, en cosas menores, por ejemplo que el proceso se debe iniciar 90 días antes que se encuentre vacante el cargo, la quina se forma de una nómina de 15 postulantes formada en un concurso público reglado por ley.
[3] En la actual Constitución se exige que el FN tenga al menos 40 años, mientras que los FR 30 años.
[4] En la actual Constitución se establece un tope de edad de 75 años.
[5] En este punto es difícil señalar qué es mejor: si bien la reelección potencia la experiencia adquirida. La prohibición fomenta la carrera funcionaria y la renovación.
[6] Artículo 89 de la Constitución: “El Fiscal Nacional y los fiscales regionales sólo podrán ser removidos por la Corte Suprema, a requerimiento del Presidente de la República, de la Cámara de Diputados, o de diez de sus miembros, por infringir las normas que rigen el cargo, incapacidad, mal comportamiento, negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones. La Corte conocerá del asunto en pleno especialmente convocado al efecto y para acordar la remoción deberá reunir el voto conforme de la mayoría de sus miembros en ejercicio…”.
[7] El sistema de designación de fiscal es el siguiente: “a) Del Fiscal Nacional, al Fiscal Regional que se designe mediante sorteo, en sesión del Consejo General, la que será especialmente convocada y presidida por el Fiscal Regional más antiguo; b) De un Fiscal Regional, al Fiscal Regional que designe el Fiscal Nacional, oyendo previamente al Consejo General, y c) De un fiscal adjunto, al Fiscal Regional que designe el Fiscal Nacional”.
[8] La propuesta señala las siguientes materias: “a) La aprobación del Plan Estratégico Institucional y de la política de persecución criminal de la institución, b) La dictación de instrucciones generales a la institución, c) La determinación del plan de metas institucionales y la evaluación externa de su desempeño, y d) La creación de fiscalías supraterritoriales”.