Introducción
El asesinato de la adolescente Ámbar Cornejo a manos de Hugo Bustamante ha remecido al país. Para la opinión pública resulta muy difícil comprender que en 2016 la Comisión de Libertad Condicional de Valparaíso haya otorgado el beneficio penitenciario a Bustamante, quien luego asesinaría a Ámbar Cornejo. La reacción política del caso, sin embargo, significa una amenaza contra la independencia judicial.
En efecto, un grupo de parlamentarios presentó una acusación constitucional contra la ministra de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, Silvana Donoso, quien presidía la Comisión de Libertad Condicional que liberó a Hugo Bustamante. Conforme al texto de la acusación, la ministra acusada habría incumplido su deber de imparcialidad, dando preeminencia a sus convicciones personales.
Actualmente, la acusación está siendo conocida por una comisión conformada por cinco diputados, la cual determinará si procede o no la acusación contra la jueza. Ella puede exponer su defensa ante la comisión, además de la denominada “cuestión previa”, que puede presentarse por la afectada para que se revise si la acusación cumple con los requisitos. En caso de que se rechace la cuestión previa, la comisión emitirá un informe recomendando o no a la Cámara de Diputados si aceptar o rechazar la acusación constitucional, por mayoría simple de los diputados presentes. En caso que la Cámara acepte la acusación, se designa una comisión de 3 diputados para que la formalice y prosiga ante el Senado, el cual deberá resolver como jurado.
El presente informe tiene por objeto presentar cuatro razones para rechazar la acusación constitucional presentada contra la ministra Silvana Donoso. En resumen, los argumentos se refieren (1) al uso abusivo de la acusación constitucional, amenazando la independencia judicial, (2) la no procedencia de la acusación constitucional contra interpretaciones de la ley, (3) la no procedencia de la acusación constitucional contra errores en la aplicación de la ley y (4) la no procedencia de la acusación constitucional por las consecuencias del mal diseño de la ley.
- El uso abusivo de la acusación constitucional constituye una amenaza contra la independencia judicial
La independencia judicial es uno de los principios fundamentales sobre los que descansa la separación de poderes y el Estado de derecho. Ello asegura a los ciudadanos que serán juzgados por tribunales imparciales que fallan conforme al texto de la ley, dejando de lado toda consideración política.
De aquí que la independencia judicial esté estrechamente vinculada al principio de inamovilidad de los jueces, es decir, la certeza que tiene el juez de que puede conservar su cargo, como dice el artículo 80 de la Constitución, “mientras dure su buen comportamiento”, aun cuando sus decisiones no sean del gusto de las autoridades políticas. Desde el momento en que un juez puede sufrir represalias por el contenido de sus decisiones, se ha vulnerado la inamovilidad de los jueces y, con ello, la independencia judicial.
Probablemente, la principal amenaza externa contra la independencia judicial sea el potencial abuso por parte del Congreso de la acusación constitucional contra los ministros de los tribunales superiores de justicia, por notable abandono de deberes. Ésta se encuentra contemplada en el artículo 52, N.º 2 de la Constitución vigente, pero que ya se encontraba contemplada en las constituciones de 1833 y 1925.
Para que la acusación constitucional no constituya tal amenaza contra la independencia judicial, es importante recalcar que su ejercicio no faculta para revisar el contenido ni el fundamento de las resoluciones judiciales. Hacerlo supone una intromisión del Congreso Nacional en las atribuciones del Poder Judicial.
Al respecto, la doctrina permanente en el tiempo del Senado ha sido que la acusación constitucional procede cuando los ministros han incumplido deberes formales o sustantivos, requiriéndose que se produzca “circunstancias de suma gravedad que demuestran, por actos u omisiones, la torcida intención, el inexplicable descuido o la sorprendente ineptitud con que se abandonan, olvidando o infringiendo, los deberes inherentes a la función pública ejercida”[1].
Al analizar la presente acusación constitucional, pueden formularse los siguientes reparos:
a. En primer lugar, llama la atención que se invoque como deber infringido precisamente el de “imparcialidad”. La principal garantía de imparcialidad que tienen los ciudadanos es que los jueces no teman represalias políticas por sus decisiones. Desde el momento en que eso ya no es así, el juez deberá atender a la sensibilidad política del momento y la imparcialidad se habrá perdido. El peor atentado contra la imparcialidad de los jueces es, precisamente, el abuso de la institución de la acusación constitucional para modelar, vía destituciones, cómo deben resolver los jueces en el futuro.
b. Además, es interesante que la acusación constitucional se sustenta en la noción de que “sólo queda excluido del ilícito constitucional de ‘notable abandono de deberes’ el ejercicio de la función jurisdiccional a través de resoluciones por parte de un órgano jurisdiccional o de un magistrado”[2]. De aquí se seguiría que el Congreso sí podría revisar los actos de carácter administrativo adoptadas por los jueces, como es el caso de las decisiones de las Comisiones de Libertad Condicional. Pero aquí es importante destacar que el principio de inamovilidad no distingue las decisiones jurisdiccionales de las demás decisiones que toman los jueces en sus cargos. Por lo tanto, la acusación constitucional no puede afectar la estabilidad de los jueces amparados en una cuestión formal, como es el carácter administrativo de las decisiones de la Comisión de Libertad Condicional. Cualquiera sea la naturaleza de la decisión adoptada por dicha comisión ─jurisdiccional o administrativa─ lo cierto es que la inamovilidad beneficia a la persona del juez, blindándolo contra las presiones políticas, y no únicamente a sus decisiones. En otras palabras, las decisiones no jurisdiccionales de los jueces no constituyen un “talón de Aquiles” donde los parlamentarios se encuentran autorizados para afectar su inamovilidad. Por último, como se verá al analizar las palabras de Domingo Santa María, no es cierto que la acusación constitucional no pueda referirse a decisiones jurisdiccionales, pero el estándar para ello es sumamente alto.
c. Luego, es erróneo sostener, como señala la acusación constitucional, que no habrá una afectación de la independencia judicial, pues “el resultado no será una modificación en la resolución del organismo, sino la destitución de quien sea considerado responsable por la causal invocada”[3]. Pero hemos dicho que la independencia judicial no se afecta únicamente al revisar el contenido de las decisiones, sino también por afectar la inamovilidad de los jueces en atención al contenido de sus decisiones, por mucho que sus decisiones queden firmes. Un juez que se siente amenazado por el contenido de sus decisiones es tan poco independiente como uno cuyas decisiones son revisadas por el Congreso Nacional.
d. Finalmente, cabe destacar que no es la primera vez que se presenta una acusación constitucional contra miembros del Poder Judicial en el pasado reciente. En 2018 un grupo de parlamentarios promovió una acusación contra los ministros Hugo Dolmestch, Manuel Antonio Valderrama y Carlos Künsemüller, precisamente por haber concedido el beneficio de la libertad condicional. Como ya hicimos presente en dicha ocasión[4], tal acusación constituyó una seria amenaza contra la independencia judicial. Aunque dicha acusación fue rechazada, resulta preocupante que sectores políticos que entonces se mostraron contrarios a la misma, hoy promuevan una acusación constitucional por un caso análogo. Al respecto, es importante subrayar que las mismas razones que justificaron el rechazo de la acusación constitucional en 2018 pueden invocarse en esta ocasión.
2. La acusación constitucional no procede contra interpretaciones de la ley.
Según leemos en el texto de la acusación constitucional, “el criterio utilizado y que justifica la resolución de la Comisión encabezada por la Ministra Donoso, fue básicamente que la legislación consideraba la libertad condicional como un derecho y que los informes contemplados por la misma no tendrían el carácter de vinculantes, lo cual atenta contra una aplicación integral de la ley”[5].
En otras palabras, los promotores de la acusación reconocen que la Comisión de Libertad Condicional aplicó la ley, pero difieren de la interpretación que dada a las normas. El artículo 2 del DL 321 vigente en 2016 hablaba de que “todo individuo condenado a una pena privativa de libertad de más de un año de duración tiene derecho a que se le conceda su libertad condicional, siempre que cumpla con los siguientes requisitos”[6]. Pero, en opinión de los acusadores, allí donde la ley decía “derecho”, los jueces de la Comisión debieron entender “beneficio”, haciendo un ejercicio de integración de la ley considerando otras normas.
Pero el artículo 76 de la Constitución señala que “la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.
¿Significa esto que los únicos que pueden interpretar la ley son los jueces? Por supuesto que no. Interpretar la ley es sinónimo de comprenderla. Cuando los legisladores modifican las leyes, no pueden sino interpretarlas. Es más, el legislador está autorizado para dictar leyes interpretativas, uno de cuyos efectos es acotar o especificar la interpretación que posteriormente puede hacer el juez. Pero el legislador solo puede interpretar la ley en términos generales y abstractos. Lo contrario implicaría una violación de la igualdad ante la ley, pues se estaría dando una interpretación a un caso concreto que no se aplica a todos los casos similares.
En esta misma lógica, el único autorizado para interpretar las leyes en los casos concretos son los jueces, resolviendo los conflictos que se les presentan. Eso es lo que define, precisamente, la función judicial, que es exclusiva de los jueces y está vedada a los otros poderes del Estado. En ese sentido, el artículo 76 de la Constitución no es sino una consecuencia natural del principio de separación de poderes.
En el caso que nos ocupa, los jueces de la Comisión de Libertad Condicional siguieron una de las posibles interpretaciones del DL 321 vigente en 2016, a saber, que la libertad condicional se trataba de un derecho, según los propios términos del artículo 2. Más aún, contrario a lo sostenido en el texto de la acusación constitucional, esta interpretación sí encontraba asidero en la jurisprudencia de la época y no era una creación de la Comisión de Libertad Condicional de Valparaíso.
En efecto, en 2015, los ministros Milton Juica y Lamberto Cisternas de la segunda sala de la Corte Suprema, votaron en contra de una resolución que confirmaba la denegación de la libertad condicional, porque estimaron que esta última solo puede ser rechaza “por razones objetivas y claramente comprobadas y no por criterios de presunciones”[7]. Durante el transcurso de ese año, este criterio minoritario se volvió mayoritario dentro de la sala[8].
Esta fue la manera de comprender las normas que utilizó la Comisión de Libertad Condicional de Valparaíso. En otras palabras, aún siendo una decisión de naturaleza administrativa, esta fue tomada por jueces y siguiendo los criterios jurisprudenciales desarrollados por la propia Corte Suprema en el ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales.
Ahora bien, esta interpretación de las normas puede ser correcta o errónea. La Corte Suprema no es infalible y puede errar en su interpretación. Más aún, los legisladores no están atados de manos frente esta interpretación, sino que pueden dictar una ley interpretativa o derechamente modificar la norma, de modo de restringir la posibilidad de los jueces de interpretar la ley en un sentido específico. Y eso es, precisamente, lo que hicieron por medio de la dictación de la ley 21.124, que tuvo como objetivo explícito reafirmar la idea de que la libertad condicional era un beneficio y no un derecho.
Sin embargo, al Congreso Nacional le está vedado sancionar a los jueces por sostener interpretaciones que no son de su agrado. Ello excede el ámbito de sus atribuciones e invade las atribuciones exclusivas de los tribunales de justicia, quienes son los únicos autorizados para interpretar las normas para casos concretos y con efecto de cosa juzgada.
Asimismo, tampoco puede sancionar a los jueces por ser “garantistas”, entendiendo por ello a un juez que se preocupa excesivamente de las garantías procesales de los imputados, en desmedro de la víctima. Tal actitud puede ser criticable o encomiable, y tanto los parlamentarios como los ciudadanos son libres de adoptar uno y otro punto de vista. Pero mientras tal actitud “garantista” no constituya una infracción deliberada de la ley, no se puede sancionar a los jueces por notable abandono de deberes.
Ninguno de estos casos constituye una prevaricación, en la medida en que se trata de interpretaciones plausibles de la ley, por criticables o loables que resulten. Como hemos dicho, es perfectamente legítimo criticar a los jueces por sus decisiones. Pero amenazar a los jueces de perder su puesto de trabajo por esas interpretaciones atenta directamente contra la independencia judicial.
3. La acusación constitucional no procede contra las equivocaciones de los jueces.
Incluso aceptando que una decisión judicial es errónea, ello no amerita una acusación constitucional. Por una parte, ello excede el sentido de la acusación constitucional. Por otra parte, resultaría inconsistente con el régimen de recursos procesales. En cuanto a lo primero, es interesante lo señalado por Domingo Santa María en la acusación de 1868 contra Manuel Montt. Luego de describir las tareas formales de los jueces, Santa María señaló que “juntamente con estas funciones, los tribunales tienen otra tarea más grave y delicada, cual es aplicar la ley y dirimir, mediante esta aplicación, las contiendas judiciales que ante ellos se ventilan. En esta aplicación de la ley un tribunal también puede delinquir, siempre que haga una falsa aplicación, no por error de concepto, sino que a sabiendas, con dañada y torcida intención. En una palabra, el tribunal puede prevaricar”[9]. Es decir que no basta sostener, como lo hace la acusación constitucional, que “la Comisión presidida el año 2016 por la acusada […] consideró contra norma expresa que el otorgamiento de la libertad condicional es un derecho y no un beneficio, haciendo caso omiso de los informes emitidos por los directores de las unidades penitenciarias, contradiciendo de este modo el contenido del Decreto Ley N°321 e incluso como ya hemos adelantado, los pronunciamientos jurisprudenciales al respecto”[10]. Por supuesto, tal declaración no es efectiva. Por una parte, el artículo 2 del DL 321 vigente sí utilizaba la expresión “derecho”. Por otra parte, tanto en el DL 321 vigente hoy como en 2016 el informe de Gendarmería no es vinculante para la Comisión de Libertad Condicional[11].
Pero incluso accediendo a que la decisión infringió la ley, falta demostrar que la Comisión de Libertad Condicional tomó dicha decisión no por error, sino que a sabiendas, con dañada y torcida intención.
Ahora bien, obviamente, la relevancia de las materias puestas en manos de los jueces provoca que los errores de sus decisiones tengan efectos graves. Ello es particularmente claro en materia penal, donde la posibilidad de dejar un delito impune o de condenar a un inocente siempre es concebible. Lo mismo puede decirse en materia de Libertad Condicional, donde la decisión de las Comisión siempre corre el riesgo de dejar en libertad a una persona peligrosa, o bien, de frustrar el proceso de reinserción de aquellos condenados que han hecho avances en su proceso de reinserción.
Para neutralizar estos errores la ley establece un régimen de recursos procesales que permite la revisión de sus decisiones. También las decisiones administrativas ─como la decisión que rechaza la libertad condicional─ pueden ser revisadas por los tribunales de justicia, ya sea por medio de procedimientos especiales o a través de las acciones de amparo o protección[12]. Si fallar erróneamente justificara una acusación constitucional, llegaríamos al absurdo de que cada vez que un ministro de corte de apelaciones ve una decisión suya revertida en la Corte Suprema, podría ser acusado de notable abandono de deberes, resultando en un evidente desquiciamiento del sistema.
4. La acusación constitucional no procede por la aplicación de malas leyes
También el legislador se puede equivocar. Ello mismo justifica la actividad legislativa, que permanentemente corrige sus propios errores por medio de modificaciones legales, como la ley 21.124. Más aún, muchas veces los errores no se perciben como tales sino hasta que se ven los efectos de las leyes, como ocurrió en este caso y que motivó la modificación legal recién citada. Por supuesto, el juez tiene la tarea de interpretar e integrar el derecho de la manera más orgánica y razonable posible, llenando vacíos y salvando contradicciones. Pero esta facultad interpretativa tiene un límite. De otro modo, significaría que la labor legislativa es un ejercicio ocioso, pues siempre acabaría siendo responsabilidad exclusiva de los jueces salvar los errores de la legislación. En este caso, es evidente que los errores de la ley dieron lugar a un mal resultado. A título ilustrativo, se pueden señalar al menos los siguientes problemas:
- En 2016, el artículo 2 del DL 321 ocupaba la expresión “derecho”, dando lugar a la interpretación de la norma antes anotada. Precisamente por esto fue corregido con posterioridad, mediante la reforma legislativa que entró a regir en 2019.
- El inciso tercero del artículo 3 del Dl 321, que señalaba que “a los condenados a más de veinte años se les podrá conceder el beneficio de la libertad condicional una vez cumplidos diez años de la pena, y por este solo hecho ésta quedará fijada en veinte años”, era parte del ordenamiento jurídico de la época. En virtud de dicha norma, se concedió la libertad condicional a Hugo Bustamante. Es cierto que se trataba de una norma facultativa, pero el hecho es que dicha norma existía y otorgaba a la Comisión de Libertad Condicional dicha posibilidad.
- Los informes emanados de Gendarmería no son vinculantes. Lo anterior puede ser cuestionable, pero también podemos preguntarnos por la calidad técnica de dichos informes y las dificultades presupuestarias e institucionales que tiene Gendarmería para llevarlos a cabo, además de los eventuales problemas de abuso de poder que podrían generar informes obligatorios. Como fuere, el hecho sigue siendo que la ley establece que la Comisión de Libertad Condicional no está obligada a ceñirse a lo señalado por dichos informes.
- Desde una perspectiva más amplia, es posible constatar que todo el sistema de ejecución de penas parece ser insuficiente. Las Comisiones de Libertad Condicional operan de manera transitoria y no hay tribunales de ejecución de penas.
- Al tratarse de una decisión de carácter administrativo, no hay un sistema de revisión bien establecido para las decisiones de la Comisión de Libertad Condicional, más allá de la acción de amparo.
- Finalmente, resulta altamente dudoso que nuestro sistema carcelario tienda en la práctica a la reinserción social, contradiciendo lo que declaran los instrumentos legales que rigen la materia.
El listado anterior puede discutirse, ampliarse o reducirse, pero lo cierto es que la decisión de la Comisión de Libertad Condicional de otorgar el beneficio carcelario a Hugo Bustamante no se dio de manera aislada, sino que responde a una serie de déficits legislativos e institucionales en materia carcelaria. Sin que sea necesario restar responsabilidad a la Comisión de Libertad Condicional que liberó a Bustamante, es claro que no toda la responsabilidad puede recaer sobre ella. Al respecto, es importante recalcar que las normas sustantivas que determinaron la liberación de Bustamante no habían sido modificadas desde 1925, lo que indica que los legisladores también comparten parte de la responsabilidad por lo ocurrido.
[1] “Concepto de notable abandono de deberes de los Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia: Informes de las comisiones de Acusación Constitucional”, Informe de la Comisión encargada de informar sobre la Elaborado para la Comisión Encargada de informar la procedencia de la acusación constitucional en contra del ministro de la Excma. Corte Suprema, Héctor Carreño S., 2014.
[2] Acusación constitucional por notable abandono de deberes contra la ministra de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, Silvana Donoso, 13 de agosto de 2020.
[3] Acusación constitucional, 2020.
[4] Informe Observatorio Judicial N°12, “Cinco razones para rechazar la acusación constitucional”, Septiembre de 2018.
[5] Acusación constitucional, 2020.
[6] La norma actual del artículo 2 del DL 321 dice “Toda persona condenada a una pena privativa de libertad de más de un año de duración podrá postular al beneficio de libertad condicional, siempre que cumpla con los siguientes requisitos: […]”.
[7] Sentencia Corte Suprema, Causa Rol 1274-2015.
[8] Sentencias Corte Suprema, causas rol 8052-2015, 8116-2015, 9219-2105 y otros.
[9] Silva Bascuñán, A, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo III: la Constitución de 1925, II, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1963, página 105.
[10] Acusación constitucional, 2020.
[11] Más aún, al proyecto de reforma presentado por los Senadores Larraín, Harboe, Espira y Araya, se le introdujo en la Cámara de Diputados, como requisito para acceder a la libertad condicional, “contar con un informe favorable de reinserción social elaborado por un equipo profesional idóneo del establecimiento penitenciario en el cual se encuentra la persona condenada […]”, pero luego fue rechazado en comisión mixta Sin embargo, dicha redacción no prosperó, exigiéndose en vez “contar con un informe de postulación psicosocial […]”.https://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/7616/
[12] Respecto de la acción que concede la libertad condicional, resulta mucho más difícil concebir un recurso de amparo que pueda interponerse en su contra. Sin embargo, ello no es imputable a los jueces que componen la Comisión de Libertad Condicional y que, inevitablemente, pueden cometer errores, sino que al legislador, que ha diseñado un sistema de revisión deficitario.