Publicación: Diario Constitucional
Los fallos dictados por la Tercera Sala de la Corte Suprema el pasado 11 de noviembre, que declararon ilegales los rechazos de dos solicitudes de Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originarios en Aysén, han reavivado el debate sobre el alcance judicial en la aplicación de la Ley Lafkenche. Un reciente informe que publicamos en Observatorio Judicial, basado en el análisis de 40 sentencias de Cortes de Apelaciones y 13 de la Corte Suprema, revela tendencias que invitan a reflexionar sobre el rol que los tribunales están desempeñando en esta materia.
El panorama general muestra una judicatura tradicionalmente deferente con la administración. De las sentencias analizadas en Cortes de Apelaciones, el 75% rechazó los recursos de protección interpuestos, mientras que solo el 20% fue acogido. Esta tendencia refleja una correcta comprensión del recurso de protección como acción cautelar destinada a remediar ilegalidades o arbitrariedades manifiestas, sin sustituir el criterio técnico de los órganos administrativos competentes.
La jurisprudencia mayoritaria ha reconocido que las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero poseen la potestad de aprobar, rechazar o proponer modificaciones a las solicitudes de ECMPO, ejerciendo una función de compatibilización de intereses múltiples. Como señaló la Corte de Apelaciones de Puerto Montt: «resulta crucial enfatizar la naturaleza cautelar, urgente y no declarativa de esta acción, lo que implica que el ámbito de competencia de esta Corte es excepcional y debe interpretarse de manera restrictiva (…) la acción de protección deducida no constituye la vía idónea para resolver las cuestiones planteadas por la recurrente».
En similar sentido, la Corte de Apelaciones de Coyhaique estableció con precisión los límites del control judicial al rechazar los recursos en los casos Pu Wapi y Antünen Rain: «no se advierte ilegalidad alguna, puesto que se respetó el proceso establecido en la normativa… Además, no se vislumbra arbitrariedad, debido a que las actuaciones se encuentran motivadas y fueron dictadas por el órgano competente, sin que sea esta la vía para evaluar su mérito».
Sin embargo, los recientes fallos de la Corte Suprema introducen un giro que merece atención crítica. En los casos Pu Wapi y Antünen Rain, que involucraban solicitudes por más de 620.000 hectáreas, el máximo tribunal reconoció expresamente que los actos administrativos impugnados se emitieron en un proceso legalmente tramitado y emanaban de autoridad competente. Esta constatación debería haber conducido al rechazo de los recursos. No obstante, la Corte utilizó esta declaración como punto de partida para un análisis más extenso, construyendo estándares que no se desprenden del texto legal.
Tres aspectos resultan particularmente problemáticos. Primero, la creación de un deber de motivación reforzado mediante la invocación del Convenio 169 de la OIT, cuando la Ley 19.880 establece el deber de fundamentación en términos uniformes para todos los actos administrativos. Segundo, la exigencia de una fundamentación pormenorizada para apartarse del informe de CONADI, transformando en la práctica un documento técnico no vinculante en uno cuasi-vinculante. Tercero, la conversión de la facultad de proponer modificaciones en un deber previo al rechazo, pese a que el artículo 8 de la Ley Lafkenche dispone que la Comisión «podrá» aprobar, rechazar o proponer modificaciones, sin establecer orden de preferencia.
La Corte fue más allá al establecer una jerarquía de intereses que tampoco se desprende de la ley: «los motivos de rechazo no pueden ni deben ser meramente económicos, pues ello iría en contra del espíritu de la normativa (…) el mayor antecedente para tener en cuenta, es la existencia o no de un uso consuetudinario». Esta descalificación de los argumentos económicos y de desarrollo regional condiciona severamente la función de compatibilización de usos que la ley encomienda a un órgano colegiado diseñado precisamente para ponderar intereses diversos.
Conviene recordar las dimensiones de lo que está en juego. Según datos de Pivotes, existen actualmente 109 solicitudes ECMPO vigentes por un total de 3.823.760 hectáreas. En las regiones de La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, prácticamente toda la costa está u otorgada como ECMPO o solicitada para ser declarada bajo esta categoría. El tiempo promedio de tramitación de las solicitudes pendientes es de 7,42 años, y una de cada tres solicitudes acuícolas se encuentra suspendida debido a ECMPO en trámite. Estos datos ilustran que las decisiones judiciales en esta materia tienen repercusiones significativas sobre la certeza jurídica y el desarrollo económico de vastos territorios.
Las implicancias de esta orientación jurisprudencial son relevantes. Si el tribunal puede invalidar sucesivamente los rechazos de la CRUBC hasta obtener una aprobación, la facultad legal de rechazar pierde operatividad. El efecto es un desplazamiento del poder decisorio desde la administración hacia la judicatura, que carece de la composición técnica y la representatividad sectorial que el legislador diseñó para resolver estos conflictos.
El equilibrio entre la protección de los derechos de los pueblos originarios y la ponderación de otros intereses legítimos en el uso del borde costero constituye una tarea que la ley encomendó a órganos administrativos especializados. Corresponderá observar si los recientes fallos de la Corte Suprema representan un punto de inflexión hacia una judicatura más intervencionista, o si el máximo tribunal retorna a una aproximación más respetuosa del diseño institucional que el legislador estableció.
Juan Francisco Cruz es Investigador de Observatorio Judicial